我国80％的法院是基层法院，85％的案件由基层法院受理，这决定了中国要实现司法公正必须从基层法院法官队伍建设做起，基层人民法院审判事业的发展，需要有一支人力资源充足、结构搭配合理的干部队伍。然而，近来年，许多基层法院，尤其是县域基层法院出现人才流失、法官断层现象，法官队伍极不稳定，这严重影响了法院审判工作的正常开展。因此，如何留住人才是县域基层法院加强队伍建设的关键，是破解当前法院司法体制改革新型审判组织建立所面临难题的前提性基础，是实现“为大局服务，为人民司法”工作主题的根本保证。本文试结合九台市人民法院人才流失的现实状况，分析原因并提出对策建议，以期对这一问题的解决提供有益的参考，从而为改善法官生存环境、推进司法体制改革、促进审判事业发展尽一己之力。
一、县域基层法院干部流失状况堪忧
长期以来，许多基层法院（主要是县域基层法院）深感人力不足、案多人少，难堪重负，以致出现立案难、诉讼难、执行难等诸多问题。这与这些地方法院的人才流失不无关系。考查笔者所在单位近年来的法官流动状况，即可见一斑。
九台市人民法院现核定中央政法专项编制数125人,工勤事业编10人,实有政法专项编105人,实有工勤人员1人。法官70人、法官助理22人、书记员4人、司法警察4人、司法行政人员9人。法官70人中从事行政管理的19人，因病或其他原因不能履行工作职责的12人，因此能够充实到审判执行一线的法官仅有39人。
该院自2012年1月至2014年6月末的短短两年半时间里，通过社会公招、遴选等共调出各类审判干部7人，退休12人，病亡2人，共计21人。通过招考、调入的各类审判干部0人。这两年多的时间里该院没有一名司法辅助人员晋升为法官。新招录进来的都是法官助理和司法行政人员，但退休和流失的都是法官。经统计，该院未来两年半时间还将退休19人，其中法官16人。通过遴选、公招等流失的都是高素质、年轻有为的审判骨干，退休的大部分都是有充足审判经验、素质非常全面法官。大量的人员流动，大批的审判骨干流失，对法院带来严重的不良后果。
一是造成审判人员资源严重匮乏。按照该院在编的法官人数70人，九台市85万人口，从人口比例来算平均每12143名群众才有1名法官。按照我院实际在一线的法官数来看，一线从事审判的法官32人，一线的执行法官7人，共39人，该县级市85万百姓，平均每21795人才有一名一线法官；而平均每26563人才有一名从事审判工作的法官。加之近年来，由于该院招录人数少，人员流失严重，导致各业务部门的在编法官严重不足，审判资源更加匮乏。导致很多业务庭室的人员数仅够组成1个合议庭，所以面对大量案件，难以保证每件案子都组成合议庭去审理，故承办法官在案件审理上不能精雕细琢，案件质量不能得到保障；案件审理周期大大延长，审理效率难以提高。
二是造成案多人少的矛盾更加突出，法官工作压力巨大。随着经济社会快速发展，各种社会矛盾纠纷日益凸显，特别是对涉及征地拆迁、土地承包等易引发的矛盾纠纷不断增多，审判执行难度不断加大。然而由于一线办案法官的流失，案多人少的矛盾进一步加剧，有些干警工作状态基本是“五加二”、“白加黑”，法官长期处于超负荷的工作状态，使得基层法院的法官压力很大，身心疲惫，不堪重负，甚至有的积劳成疾，严重影响着法官的身心健康和工作效率。另外，法官忙于繁重的审判、执行事务，对新的法律法规以及法学理论不能及时更新学习，现代司法理念的形成和专业水平提升缓慢。这种现状，极不利于法院审判事业的发展。
三是人心浮动，队伍难以稳定。由于近年来该院干部流动过频，且往往是“入不敷出”，即调走的和“改非”、“离岗休息”、退休人员多，调入、招录进来的人员少；流失的审判骨干多，进入的审判力量少，无形中产生一种人才流出贯性，人心思动，无以安定。尤其是年轻的审判骨干，他们大都占有流向外地的较利优势，许多人或在徘徊观望，或在积极准备，一旦时机成熟，则倾力外流。青年法官干警大量流失，直接导致基层法院后备人才的匮乏短缺，对法院的新老交替、业务传承、精神风貌以及法院基层基础建设和法官队伍职业化建设都造成了深远的不良影响。
四是人才流失严重制约着司法体制改革的展开。伴随着法官、司法辅助人员、司法行政人员的法院人员分类管理改革的深入，改革路径日益清晰，以探索建立符合审判规律、实现法院队伍专业化建设的法院人员分类管理制度，必将渐行渐近。如果按照“让审理者裁判，裁判者负责”的司法规律要求，走“审判长负责制”的改革路径，按照九台法院近几年的收案数量来看，要完成审判任务，至少需要组成15个合议庭共需45名审判干部。但是因为人员流失严重，以该院现有的人员配置，组成13个合议庭都相当困难。
二、县域基层法院人才流失原因探究
县域基层法院人员流失频繁，作为一种现象出现，必定有其与之相关联的内在原因。因此，认真研究这一现象的内在原因，是解决当前县域基层法院人员流失问题的基本前提。笔者通过对九台法院近几年人才流失情况的调查和分析，发现县域基层法院人员流失的原因是多方面的，突出表现在以下六个方面：
一是基层法院工作压力大，任务繁重。作为基层法院，在目前社会矛盾多而杂的情况下面临更大的工作压力。近年来，各级法院受理的案件数量不断增长，涉法涉诉信访量不断攀升，案多人少的矛盾十分突出。这种现象在县域基层法院比较明显。比如九台市人民法院，2011年以来，九台法院共受理诉讼、执行案件13923件，年均受理案件4630多件，每名干警平均年审结案件120余件。很多干警年均受案量在200件以上，必须加班、加点、超负荷运转，工作压力巨大。加之各种形式的主题教育活动的开展，需要投入很多精力，在大量案件无法解决的情况下，这些学习教育活动让干警无法得到放松，一些同志产生焦虑、不安、逃避心理。另外大量的工作需要基层法院落实，各类考评体系的落脚点也要基层法院，使得基层法院很多干警不堪重负，想尽办法寻求相对轻松的工作环境。
二是法官职级待遇低，发展空间狭小。长期以来，法院在“一府两院”中的宪法地位没有真正得到落实，法院院长实行同级乙类干部配备，比同级政府首长低了半级；法院机构级别等同于同级政府的二级机构；法院的经费由政府供给，工作条件的改善和物资装备的更新须经政府批准，法院和法官依法行使审判权往往受到政府的掣肘。法院系统内部依据《法官法》评定法官等级，但是与法官的政治地位毫无联系，现实中仍然套用党政系统的模式管理法官职级，且法官处于这个系统的边缘地带。法官的职级待遇远远低于党政系统各部门，甚至低于公安，而公安的职级待遇还在自上而下继续大幅提高。九台法院现在有相当一部分从事审判工作达二十多年的老法官仍然是普通科员级，年轻法官要想落实职级待遇就更是难上加难。另外，法院能提供的职务十分有限，有能力、有理想、有抱负的年轻干警想在法院成就一番事业的机会也就变得很小，再加上法院提供的学习、培训和考察的机会也不多，使得干警个人发展空间变得十分狭小。这样，高素质的法官要么随波逐流，淡化自己的职业意识、职业秉性和职业思维，被同化、大众化，要么调离法院走人。
三是工资待遇低，职业保障弱。《法官法》规定：“法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。”也就是说，法官的工资制度不能混同于其他党政机关的工资制度，应该有符合审判工作特点的独特的制度。由于法官巨大的工作责任，繁重的办案任务，法官工资完全应当高于其他公务员的工资，这也是《法官法》做如此规定的立法本意。但是，《法官法》出台将近二十年了，与之配套的符合法官工作特点的工资制度却千呼万唤不出来。目前法官的工资一直执行党政机关的工资制度，这一做法明显不符合法官法的规定，忽视了审判职业的特殊性。法官职业准入门槛比其他行政机关高得多，要求学历为本科并须通过国家司法考试等，且须经同级人大常委会任命，而普通公务员任职是不需经过人大常委会任命的，只有局长级的才是人大常委会任命的。但进入这一行列后法官待遇并不比其他公务员高，事实上其待遇普遍低于同级行政人员，科员级的法官与乡局级干部的待遇更是有着云泥之别。同属政法部门的政法委、公安机关都有警衔津贴，作为法院辅助人员的法警也有津贴和超时补助，而法官津贴一直没有得到落实。同职级、同工作年限的法官，经济待遇不如司法警察，对此，不少法官甚至要求不当法官而要当法警。法官的收入远远低于工商、税务、国土资源等行政机关工作人员，更难以与电力、电信、供水、金融等企业工作人员相比。同时虽然相关法律、法规都规定了法官退休后享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇，但由于我国养老保险制度并不完善，法官退休后享受的只是退休工资，整体收入大幅下降，难以在退休后继续保持原来的生活基准。所以很多法官受个人生活和子女的教育、就业等生活压力所迫，都积极的寻求往党政机关调的机会，或者辞职下海。
四是城乡差异巨大，县不如区。由于历史的、政治的和地理区域的等方面原因，以及政府投资建设倾斜程度的不同，市区往往在政治、经济、文化各方面都比县域要优越得多，省会城市的市区和县域的差距就更为突出。由之而来的市区公务员的办公条件、经济收入都比县域要优。虽然普遍反映基层法院各种经济待遇、办公条件较差，但由于城市经济发展快、条件好，政府财政给予市区法院的支持力度要比县域政府财政给予法院的支持力度大得多，县域基层法院无论是在干部经济待遇方面，还是在办公设施的装备等方面，都要比市区同等法院差距较大。因此，县域基层法院许多年轻有为干部向往城市，只要服务期一满，便待机外流。以九台市法院为例，2010年空编招录进来的4名新干部在服务期甫满便全部流失。县域法院不仅成了上级法院的法官培训基地，甚至成了同级党政机关和市区法院的公务员培训基地。
五是当前的人才政策为干部流动提供更多机会。近年来，国家人才体制机制不断改革和完善，“人才到基层去，干部从基层来”的公务员选拔体制逐步建立，选拔人才的方式日趋公开透明，干部流动渠道日趋畅通。全市各级机关、高、中级法院面向全市抑或面向全国基层公务员招纳贤才，甚至一些市区基层法院也面向全市范围遴选审判骨干。这些举措，无疑对选拔优秀人才、充实上级法院和主城法院审判骨干力量大有裨益，同时也为县级基层法院干部走出去提供了方便。但是，如果掌控不当，上下级法院间、区县法院间不实行合理的人才交流，势必造成县域基层法院骨干人才的过度流失。另一方面各级法院招录考试、司法资格考试标准未能拉开差距。基层法院与上级法院在工资、职级待遇上存在较大差距，然而在人员录用及司法资格考试中采用同样的量化标准，很多报考基层法院的人员分数远远超出报考上级法院的人员，同样的水平，同样的标准，却进入不同审级的法院。工作一段时间后，无论是工资还是职级待遇很快拉开差距，部分考入基层法院的优秀人才便会心理失衡，不再安心基层工作。最终，招进来的是无审判资质的新人，考出去的全部是年轻有为、有经验的审判骨干，造成了县域基层法院人才流失状况陷入恶性循环。
六是其它方面的原因。法院系统准入机制较为单一，并由此产生两地分居、干警缺乏归属感等一系列问题。根据《公务员法》规定，法院工作人员属于国家公务员，参加公招考试成为进入法院系统的唯一渠道。为了考试公平、公正、公开和透明，也为了招录德才兼备的高素质人才，只要符合法院工作条件的全国考生均可报考，来自全国各地的干警通过考试大量涌入法院。比如2013年，九台法院共招录干警11人，这11人全部是非九台籍，其中外省籍3人，占总数的28%。这些外地干警，在当地无房无家，无亲无故，又无法迅速融入当地的生活环境，有的干警长年与伴侣两地分居，生活中得不到关心，情感上得不到慰藉，容易缺乏归属感，并由此产生孤单感和失落感，便想方设法离开法院，回到家乡或去更具吸引力的地区和单位。这部分干警成为法院流失的主要群体。另一方面，很多考出去的老同事的待遇、地位迅速上提，也对尚未流失的干警形成了一个强烈的示范效应，造成人心思动，使得许多在徘徊观望中的干警最终下定决心调离原单位。
三、解决县域基层法院人才流失问题的对策建议
人才的合理流动，既是对人的价值的尊重，也是促进社会发展的重要因素。但目前大多数县域基层法院人才流动的状况，已超出了人才合理流动的范围，并在一定程度影响了法院工作的正常开展和法院司法体制改革工作的全面深化，亟需引起高度重视并采取有效措施予以解决。对此，笔者建议从以下几个方面着手：
一是合理提升基层法院法官的职级待遇和发展空间。合理提高法官经济待遇，建立法官职业权利和职业地位保障机制，确保法官享有与其身份、地位相符的尊荣，是留住人才、凝聚人才、吸引人才的基本措施。应该认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，严格按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，加快司法改革进程，将重心下移，人、财、物向基层倾斜，从经济待遇和职级晋升增强基层的吸引力和凝聚力，让人才自然流向基层，为想干事，能干事，会干事的基层干警提供一个巨大的发展空间，以事业留人，以待遇留人。
二是营造良好的工作环境，为年轻干警搭建发展平台。一个和谐的人际环境，一个积极进取的团体，一个通畅的交流渠道，是一个良好的工作氛围应具备的基本因素。良好的工作氛围，在某种程度上比金钱更能留住和吸引人才。政工部门要经常性地与工作人员进行交流与谈心，及时了解他们对法院工作的意见和建议，并予以归纳，呈院领导或院党组决策时参考。培养年轻法官称谓法院的业务骨干，为年轻干警搭建发展平台。在人才使用上，打破论资排辈、唯文凭论、唯关系论，把品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准。特别是对有发展潜力的年轻法官大胆破格使用，充分调动年轻法官的工作积极性，能够学有所用，人尽其才。在生活上，法院要帮助法官解决实际困难，不应“财物全部围着领导转”，将法院营造成一个温馨的大家庭。给法官营造舒畅的工作环境，放松紧绷的心态。
三是建立合理的法官人才流动机制。该机制分为法官职业准入机制和法官退出机制。对准入机制，就是要提高法院门槛，严格按《法官法》的规定条件，必须通过全国统一司法考试方能取得担任法官的资格。退出机制则采取“严出”机制，即对人才流出应有较严限制，除属上级法院选调、平级法院间双向交流或本县域内干部交流者外，均应有明确规定予以控制。一是从干部工作年限方面限制，对法官的任职年限做出一些限制性规定。二是从支付教育培训补偿金方面限制。凡调出干部均由调入单位向调出单位支付一定数额的干部教育培训补偿金。理由是由调出单位经过多年教育培训出来的这些人才流出后，需要培训新人，应予补偿。教育培训补偿金的额度应根据不同情况实施，所调出人员达到工作年限的可少补，未达到上述工作年限的可多补。教育培训补偿金的具体标准应由省高院或最高人民法院制定，统一实施。
四是强化职业保障，充分调动法官工作积极性。长期以来，法官处于低收入阶层，家庭负担过重、子女就业、住房、医疗等问题一直困扰着本身就已经超负荷工作的法官群体。关心法官身体健康，定期为他们体检。从体制上、制度上保证“从优待警”，确保法官享有与其身份地位相符的待遇，确保法官无后顾之忧地依法公正行使法律赋予的审判权，增强法官工作积极性和主动性。在提高法官素质同时，深化审判组织改革，遵循审判规律，改进监督管理方式，淡化审判管理的行政色彩，既保证法官独立行使审判权，又切实防止司法恣意和司法腐败。尽量排除社会因素干扰，为法官办案创造良好的社会环境。
（本文获得2014年吉林省九台市年度大调研三等奖。）